Die Schweiz im Welthandelssystem

Die Schweiz gehört mit einer Aussenhandelsquote von über 130% des Bruttoinlandsprodukts zu den offensten Volkswirtschaften der Welt.¹ Treiber dieser Spitzenquote ist unter anderem, dass ein wesentlicher Teil der Importe nach der «Veredelung» reexportiert wird: Mikrochips aus Taiwan, Gehäuse aus Polen und Software aus Kalifornien werden in einem Schweizer Unternehmen zu einer Präzisionsmaschine verarbeitet und z.B. nach Deutschland weiterverkauft.

Anders als grosse Staaten verfügt die Schweiz über einen kleinen Heimmarkt, sie ist auf Marktzugänge auf der ganzen Welt angewiesen. Die schweizerische Aussenwirtschaftspolitik zielt auf den Erhalt und die Steigerung des Wohlstandes in der Schweiz ab, im Einklang mit den Zielen für eine nachhaltige Entwicklung, durch offenen, regelbasierten Handel und den diskriminierungsfreien Zugang zu internationalen Märkten.² Das Verständnis für diesen Ansatz erfordert einen Blick auf die weltweiten handelspolitischen Entwicklungen der vergangenen rund 100 Jahre.

Der Internationalisierung ging eine lange, wirtschaftspolitisch nicht immer unumstrittene Phase voraus, die bis vor den Zweiten Weltkrieg reicht. Im Schatten der Weltwirtschaftskrise von 1929/30 erlebte der Protektionismus zunächst eine Renaissance mit massiven Zollerhöhungen, allen voran durch das Smoot-Hawley-Tarifgesetz: 1930 erhöhten die USA die Importzölle auf tausende Produkte, lösten weltweite Gegenmassnahmen aus und trugen so zu einem drastischen Einbruch des Welthandels und einer globalen Rezession bei.³ Die anhaltende wirtschaftliche Not, Massenarbeitslosigkeit und handelspolitische Spannungen schufen ein Klima politischer Instabilität, das nicht zuletzt in Deutschland den Aufstieg radikaler politischer Kräfte begünstigte.⁴

In der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg prägte diese Erfahrung das Bewusstsein, wonach ein regelbasierter Handel wirtschaftliche Eskalationen künftig zu verhindern vermöge. Als sich 1944 das Blatt im Zweiten Weltkrieg gegen Deutschland wendete, trafen sich 44 alliierte Nationen zur Währungs- und Finanzkonferenz der Vereinten Nationen in Bretton Woods, New Hampshire. Ziel war es, ein weltweites Wirtschaftssystem zu schaffen, das stabile Märkte fördert und langfristigen Frieden unterstützt.⁵ Diese Konferenz gilt heute als Beginn der sogenannten Bretton-Woods-Ära – einer Zeit, in der freier Handel zu einem wichtigen politischen Ziel wurde. In Bretton Woods wurden auch die Grundlagen für drei zentrale internationale Institutionen gelegt: den Internationalen Währungsfonds (IWF), die Weltbank und später die Welthandelsorganisation (WTO).⁶

Beseelt von Friedens- und Kooperationsbestrebungen schuf die internationale Gemeinschaft 1947 mit dem «General Agreement on Tariffs and Trade» (GATT) eine erste multilaterale Ordnung für den Warenhandel. Die Idee dahinter: Wenn Länder ihre Zölle im internationalen Handel senken, kann der Handel aufblühen – und davon würden letztlich alle profitieren.

Eine der Haupterrungenschaften des GATT – und später der WTO – ist das Meistbegünstigungsprinzip: Wenn ein Mitgliedsstaat einem Handelspartner einen günstigeren Zollsatz gewährt, muss dieser Vorteil auch allen anderen Mitgliedern zugutekommen. Damit wird sichergestellt, dass Liberalisierungen nicht zwischen verschiedenen Ländern diskriminieren, sondern den Welthandel insgesamt offener machen.⁷

Auch bestand internationaler Konsens, dass Zölle nicht mehr politisch instrumentalisiert werden dürfen. Die Zölle sollten schrittweise abgebaut werden. Das GATT legte die Grundlage für acht grosse Verhandlungsrunden, in denen der durchschnittliche Zoll auf Industriegüter der Industrieländer von rund 40% nach dem Krieg auf gut 6% Mitte der 1980er-Jahre sank. In der Uruguay-Runde (1986–1994) folgte eine weitere Senkung auf knapp 4%, wobei besonders Agrarzölle abgebaut wurden.⁸

In den 1960er-Jahren setzte die Schweiz verstärkt auf Freihandel und Marktöffnung. Sie war Mitgründerin der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA), die ursprünglich als wirtschaftliches Gegenmodell zur EWG gedacht war: wirtschaftliche Zusammenarbeit ohne politische Bindung. Ziel war es, die Nachteile eines Aussenseiterstatus gegenüber dem wachsenden EWG-Binnenmarkt abzufedern, ohne Teil dessen politischer und institutioneller Integration zu werden. Die EFTA basierte weder auf einer gemeinsamen Zoll- noch Agrarpolitik und verzichtete auf eine einheitliche Aussenhandelspolitik. Stattdessen förderte sie eine lose wirtschaftliche Zusammenarbeit, die sich im Wesentlichen auf den freien Handel mit Industriegütern beschränkte. Für die Schweiz als kleine, stark exportorientierte Volkswirtschaft bot dies eine attraktive Möglichkeit, Marktzugang zu sichern und gleichzeitig die handelspolitische Souveränität gegenüber Drittstaaten zu wahren.⁹

Parallel trat die Schweiz dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) bei. Damit verankerte sie sich in der multilateralen Handelsordnung, ohne ihre nationale Aussenwirtschaftspolitik an supranationale Entscheidungsstrukturen abzugeben.

Die Schweiz schloss nach und nach Freihandelsabkommen ab, meist im Rahmen der EFTA. Im Herzen Europas liegend, wuchs das Bedürfnis, zu den Ländern der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vorteilhaftere Handelsbedingungen als nach WTO-Regeln zu etablieren. 1972 schlossen die EFTA-Staaten und so auch die Schweiz einzelne Freihandelsabkommen mit der EWG ab, welche die Zölle auf Industriegüter beseitigten und der exportorientierten Schweizer Wirtschaft privilegierten Zugang zu ihrem wichtigsten Absatzmarkt sicherten.¹⁰ Die drei Säulen – das GATT, das EWG-Freihandelsabkommen und die EFTA-Mitgliedschaft – prägten die Schweizer Aussenhandelsarchitektur bis in die frühen 1990er-Jahre.

Der Versuch, den Marktzugang zur EU über einen Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) zu vertiefen, scheiterte am 6. Dezember 1992 an der Urne. Dieses «Nein» leitete den bilateralen Weg mit der heutigen Europäischen Union ein: Statt umfassender Integration verhandelte die Schweiz sektorspezifische Abkommen mit der EU (vgl. Kapitel 3.2.1).

Das GATT ging 1995 in der Welthandelsorganisation (WTO) auf. Mit ihr wurde die multilaterale Ordnung rechtlich verbindlich: Neben Vereinbarungen zum Warenhandel kamen solche zu Dienstleistungen (GATS) und zum geistigen Eigentum (TRIPS) hinzu. Die Vision eines regelbasierten Freihandels schien greifbar, gestützt auf die Annahme, dass offene Märkte Wohlstand fördern und Konflikte verhindern würden.